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      高舜礼:积极把握国民休闲政策的新机遇

      休闲进入国家视野始于21世纪初,之后快速步入国家决策层面,不断迈出具有标志意义的重要步伐。2014年《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》(国发31号)的发布,是近年来国家推动旅游及休闲发展的又一重要举措。与2006年国家领导人在“世界休闲高层论坛”的主旨演讲、2009年国发41号文件、2013年国办发布的《国民旅游休闲纲要》相比,既一脉相承,又拓展创新,阐发了促进国民休闲的诸多新思路、新政策、新举措,值得业界很好地学习领会。

      ——把休闲提到促进转方式的高度。在前些年中央和国务院的相关文件中,休闲基本被定位于与生活相关的消费需求、消费热点、消费结构层面。国发[2009]41号文件的颁布,使休闲在国家政策上由一类旅游产品拓展为一个新的产业领域,并明确了发展的政策导向;2013年春颁布的《国民旅游休闲纲要》,对国民休闲近期发展作了全面规划,肯定了休闲的产业属性与非产业属性。31号文件与休闲纲要相比,虽没有那么专门、系统和全面,但文件的规范效力却在其之上,对休闲认识也提到空前的新高度。一是以转型升级、提质增效为主线,把休闲发展作为推动旅游业发展方式转变的三个重要方面之一;二是从满足多样化、多层次的旅游消费需求出发,把休闲产品提高到与观光、度假产品并重的地位;三是为了推动实现这样的目标,把休闲作为公共建设和服务的必要内容,强调在城乡规划中统筹考虑国民休闲度假需求。

      ——统筹推进居家休闲与外出休闲。休闲与旅游是什么关系,休闲是否必须花钱消费,一直是研究者思考和探讨的问题。31号文件有关条文回答了这个问题,休闲应该包括居家的和外出的,应该包括自娱自乐的和有花销开支的,休闲与旅游既有交叉、又有包容。对于社区的居家休闲,文件要求,“加强设施建设,完善服务功能,合理优化布局,营造居民休闲度假空间”。对于外出休闲,文件要求,有条件的城市要加快建设慢行绿道;建立旅居全挂车营地和露营地建设标准,完善旅居全挂车上路通行的政策措施;推出具有市场吸引力的铁路旅游产品。此外,还提出积极发展森林旅游、海洋旅游、邮轮游艇旅游、低空飞行旅游等。

      ——明确休闲发展的三大重点领域。休闲涉及领域非??矸?,不同时期应有不同的发展重点。31号文件指明了当前休闲发展的重点领域。

      一是乡村旅游。这是国际通行的休闲重要领域。要求依托当地区位条件、资源特色和市场需求,挖掘文化内涵,发挥生态优势,突出乡村特点,开发一批形式多样、特色鲜明的乡村旅游产品。要推动乡村旅游与新型城镇化有机结合,合理利用民族村寨、古村古镇,发展有历史记忆、地域特色、民族特点的旅游小镇,建设一批特色景观旅游名镇名村。

      二是体育旅游。体育是休闲活动的最紧密层之一,随着居民生活水平的提高,加强体育锻炼、健身休闲有着空前的市场。文件要求,加强竞赛表演、健身休闲与旅游活动的融合发展,支持和引导有条件的体育运动场所面向游客开展体育旅游服务。

      三是医疗旅游。较具代表性的是我国居民到韩国、瑞士的整容美容,俄罗斯、中亚国家游客来华的中医诊疗保健。文件要求,规范服务流程和服务标准,发展特色医疗、疗养康复、美容保健等医疗旅游。推进整形整容、内外科等优势医疗资源面向国内外提供医疗旅游服务。发挥中医药优势,形成一批中医药健康旅游服务产品。

      ——大力推进青少年和老年休闲。国民休闲应是覆盖全体国民的。由于近年来社会舆论呼吁落实带薪休假较多,把人们的注意力凝聚到在职工作的中青年人群。从现实情况看,青少年学生的放假安排与在职人员的带薪休假密切相关,他们自身也有将课外学习与户外休闲统筹结合的需求,对此,31号文件给予了充分关注。

      一是发展青少年研学旅行。也就是寓学于游、寓学于乐,“读万卷书,行万里路”。按照全面实施素质教育的要求,将研学旅行、夏令营、冬令营等作为青少年爱国主义和革命传统教育、国情教育的重要载体,纳入中小学生日常德育、美育、体育教育范畴,增进学生对自然和社会的认识,培养其社会责任感和实践能力;按照教育为本、安全第一的原则,建立小学阶段以乡土乡情研学为主、初中阶段以县情市情研学为主、高中阶段以省情国情研学为主的研学旅行体系;支持各地依托自然和文化遗产资源、大型公共设施、知名院校、工矿企业、科研机构,建设一批研学旅行基地,逐步完善接待体系。

      二是发展老年休闲。要求结合养老服务业、健康服务业发展,积极开发多层次、多样化的老年人休闲养生度假产品;抓紧制定老年旅游服务规范,规划引导各类景区加强老年旅游服务设施建设,严格执行无障碍环境建设标准,适当配备老年人、残疾人出行辅助器具;鼓励地方和企业针对老年旅游推出经济实惠的旅游产品和优惠措施,推动形成专业化的老年旅游服务品牌。

      ——针对性突破休闲发展的瓶颈制约。为扫清或破解阻碍休闲发展的一些障碍,31号文件针对性地作出规定,涉及影响休闲发展的各个方面。

      一是切实落实职工带薪休假制度。要求将带薪年休假制度落实情况纳入各地政府议事日程,作为劳动监察和职工权益保障的重要内容,推动机关、企事业单位加快落实职工带薪年休假制度。鼓励职工结合个人需要和工作实际分段灵活安排带薪年休假。为了给职工落实带薪年休假创造条件,要求高等学??山岷鲜导实髡?、暑假时间,中小学可按有关规定安排放春假。

      二是优化土地利用政策。在坚持节约集约用地的前提下,改革完善旅游用地管理制度,推动土地差别化管理与引导旅游供给结构调整相结合。编制和调整土地利用总体规划、城乡规划和海洋功能区规划时,要充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求,规范用海及海岸线占用。年度土地供应要适当增加旅游业发展用地。进一步细化利用荒地、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、边远海岛和石漠化土地开发旅游项目的支持措施。在符合规划和用途管制的前提下,鼓励农村集体经济组织依法以集体经营性建设用地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同开办旅游企业,修建旅游设施涉及改变土地用途的,依法办理用地审批手续。

      三是休闲可享受专项资金支持。国家支持服务业、中小企业、新农村建设、扶贫开发、节能减排等专项资金,要将符合条件的旅游企业和项目纳入支持范围。

      四是加强旅游基础设施建设。如加强景区旅游道路、步行道、停车场、厕所、供水供电、应急救援、游客信息服务以及垃圾污水处理、安防消防等基础设施建设,围绕重点旅游区和旅游线路,进一步完善游客咨询、标志标牌等公共服务设施。

      五是实施鼓励旅游休闲消费的政策。例如,鼓励对研学旅行给予价格优惠;鼓励地方和企业针对老年旅游推出经济实惠的旅游产品和优惠措施,并打破享受者的户籍限制;由公共资源建设的景区门票要体现公益性,严格控制价格上涨,并严格按照规定对未成年人、在校学生、老人、军人、残疾人等实行门票费用减免;依法严肃查处串通涨价、哄抬价格和价格欺诈的行为,积极营造诚实守信的消费环境;鼓励特色商品购物区建设,提供金融、物流等便利服务,发展购物旅游。

      作者:高舜礼,中国社会科学院旅游研究中心特约研究员

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